La TPU a été créée par la loi d’orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République, et notamment ses articles 73 et 94.

Elle est réformée par la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale que nous nommerons loi RSCI.

Elle a été codifiée à l’article 1609 nonies C du code général des impôts.

La TPU, appelée aussi taxe professionnelle d’agglomération car sa terminologie n’est pas définie dans les textes, consiste à un partage de la fiscalité entre les communes et le groupement auxquelles elles appartiennent.

Les communes perçoivent les impôts ménages (taxe d’habitation et les deux taxes foncières), le groupement perçoit la taxe professionnelle unique.

Les départements et régions continuent de percevoir leurs 4 taxes additionnelles, sans modification.

Ce régime s’appliquait :

• d’office aux syndicats et communautés d’agglomération nouvelle (article 1609 nonies B du code général des impôts) et aux communautés de villes (article 1609 nonies C du code général des impôts),
• et facultativement aux communautés urbaines et districts créés avant le 8/2/ 1992, et aux communautés de communes (articles 1609 ter A, 1609 quinquies A et 1609 quinquies C – III du code général des impôts)

La loi RSCI instaure la transformation des districts et des communautés de villes. Il n’existe donc plus que les EPCI suivants au 1^er janvier 2002 :

syndicats de communes et syndicats mixtes, communautés de communes, communautés d’agglomération, syndicats ou communautés d’agglomération nouvelle, communautés urbaines.

La TPU est de droit dans les communautés d’agglomération (nouvelle formule des communautés de villes) et dans les nouvelles communautés urbaines.

La première année de fixation de la TPU, le groupement ne peut fixer un taux supérieur à celui résultant du calcul suivant :

Somme des produits des TP des communes membres de l’année N -1                           TP additionnelle votée

-----------------------------------------------------------------------------------------------------------           + par le groupement,

Sommes des bases des communes membres de l’année N -1                                          l’année N - 1

Une unification progressive des taux est opérée sur les territoires des communes considérées si :

taux de TP de la commune la moins imposée + taux du groupement préexistant,l’année N – 1

--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- x 100 = < 90%

taux de TP de la commune la plus imposée + taux du groupement, l’année N – 1

A défaut de délibération particulière du groupement, la durée minimum d’unification dépend du résultat du rapport précité.

Cependant, depuis 1997, les groupements peuvent librement fixer la durée d’unification fiscale, dans la limite de 10 ans ; la nouvelle loi étend cette possibilité à 12 ans.

On calcule l’écart de point de chaque taux communal auquel on ajoute le taux du groupement préexistant, par rapport au taux de TPU de la première année, et on divise cet écart par le nombre d’années d’unification pour obtenir cet écart annuel.

La 1^ère année, on ajoute un écart annuel (ou on le retranche si négatif), la deuxième année on ajoute deux écarts annuels (ou on les retranche si négatifs), etc. jusqu’à unification.

Quels sont les effets de cette unification ?

Les entreprises situées sur des communes faiblement imposées vont voir progresser leur TP jusqu’à unification réalisée et celles situées sur des communes fortement imposées vont la voir diminuer.

Plus l’écart des taux communaux est important par rapport au taux de TPU, plus grands seront les effets d’unification.

L'effet d'unification des taux, même avec une progression, peut être très important.

Les exonérations communales acquises par les entreprises avant l’institution de la TPU restent en vigueur. Les nouvelles exonérations sont soumises aux dispositions prises par le groupement.

L’unification se réalise par un lissage des taux communaux. A part quelques effets dus aux arrondissements de taux, le produit global est identique.

La loi de finances pour 1999 institue la suppression de la part des salaires de la taxe professionnelle de façon progressive à partir de cette année.

En 2004, cette part est définitivement exonérée. Elle représente en moyenne plus du tiers des bases. Cette perte est compensée par l'Etat sur la base des entreprises existantes au 1/1/1999 et des taux de TP de 1998.

En cas d'institution de TPU, le groupement devient l'attributaire de ces compensations sur la base du taux moyen pondéré de TP des communes membres du groupement de 1998. 

La compensation de la part salaire ainsi calculée, est indexée sur l'évolution de la DGF pour y être intégrée définitivement en 2004.

Le même mécanisme s'applique à compter de 2004 à la réduction des bases  de la TP imposables aux recettes (les recettes taxables sont abaissées de 10 à 6 % )

Plus d'un tiers de la TPU des groupements se retrouve ainsi transférée en dotation d'Etat. Cela a deux conséquences :

- le développement du groupement devient très dépendant de la politique de financement de l'Etat ;

en cas de besoins de financements complémentaires, il ne pourra pas augmenter le taux de TPU qui reste lié aux taux des impôts ménages des communes. Cependant, il pourra lever une fiscalité additionnelle.

Quelle serait le montant de DGF que pourrait percevoir une communauté de communes levant une TPU ou une communauté d'agglomération

La loi RSCI prévoit un montant de dotation spécifique aux structures ayant adopté la TPU.

Pour les communautés d'agglomération, une enveloppe de DGF est attribuée nationalement sur la base de 250 F. par habitant à compter de l'an 2000, l'évolution de ce montant national ne pouvant être inférieure à l'évolution des prix hors tabac. Ce montant national par habitant est garanti par la loi pour toutes les communautés d'agglomération créées avant le 1er janvier 2005.

Pour les communautés de communes votant la TPU, une DGF est attribuée nationalement sur la base de 175 F. par habitant à compter de l'an 2000 à la double condition :
· que la population soit comprise entre 3 500 habitants et 50 000 habitants au plus
o ou, lorsqu'elle est inférieure à 3 500 habitants, et qu'elles sont situées en zone de revitalisation rurale de montagne et comprennent au moins dix communes dont un chef-lieu de canton ou la totalité des communes d'un canton
o ou bien, lorsqu'elle est supérieure à 50 000 habitants, n'inclut pas de commune centre ou de commune chef-lieu de département de plus de 15 000 habitants
· et qu'elle exerce au moins 4 compétences au minimum, parmi les 5 suivantes : développement économique, aménagement de l'espace, voirie communautaire, logement social, déchets ménagers et assimilés.

Les autres catégories de communautés de communes ne disposent d'aucune garantie légale fixant l'enveloppe nationale.

Le Comité des finances locales définit la répartition de l'enveloppe nationale entre les EPCI à fiscalité propre. Pour 2004, l'attribution moyenne nationale est la suivante :

Communautés de communes à fiscalité additionnelle 16,62 €*
Communautés de communes à TPU non bonifiées 20,30 €*
Communautés de communes à TPU bonifiées 28,23 €*
Syndicats d'agglomération nouvelle 43,54 €*
Communautés d'agglomération 40,34 €*
Communautés urbaines à fiscalité additionnelle (75,54 € 2002 indexé sur la DGF dotation forfaitaire des communes depuis 2003 à l'habitant; + 1,11% en 2004)
Communautés urbaines à TPU (81,06 € 2002 indexé sur la DGF dotation forfaitaire des communes depuis 2003 à l'habitant  ; + 1,11% en 2004)

* fixé par le comité des finances locales

La loi RSCI prévoit des mécanismes de garanties individuelles.

- incitant à la transformation d'un EPCI à une autre forme d'intercommunalité plus intégrée à TPU (CC, CU, CA), avec une garantie d'attribution maintenue la deuxième l'année, suivie d'une garantie dégressive les années suivantes.

- fixant une décote de 50 % aux créations ex nihilo d'EPCI à TPU la première année, mais la base de l'attribution moyenne par habitant de la catégorie.

Se reporter à la circulaire du 18 avril 2002 NOR: INT/B/02/00099/C du ministère de l'intérieur relative à la dotation d'intercommunalité des EPCI à fiscalité propre - Année 2002 http://www.interieur.gouv.fr/rubriques/b/b5_lois_decrets/02-00099/02-00099.pdf

* La DGF est répartie notamment en fonction du coefficient d'intégration fiscale (CIF) : (4 taxes locales + taxe d'enlèvement des ordures ménagères + taxe d'assainissement levées par le groupement) / (4 taxes locales + TEOM + taxe d'assainissement levées par le groupement et les communes membres), rapport qui est comparé au CIF moyen national de la catégorie des groupements concernés.
Le CIF est corrigé des transferts accordés par le groupement aux collectivités territoriales et aux établissements publics locaux : subventions versées par le groupement aux communes (exemple : attribution de compensation et dotation de solidarité). Le contingent d'incendie est exclut de cette correction, lorsque le groupement était gestionnaire du service avant départementalisation.
Ce correctif intervient progressivement, de 10% en l'an 2000 à 100% en l'an 2009. Ce correctif n'est introduit qu'à compter de la 3ème année d'attribution.
Les communautés de communes et communautés d'agglomération perçoivent le FCTVA sans le décalage de 2 exercices.

Nota : Le taux du versement transport peut actuellement être porté à 1,05 % dans les communautés de communes, d'agglomération ou urbaines.

En général, l’institution de la TPU engendre un besoin de financement complémentaire pour les communes, la taxe professionnelle constituant le plus souvent la principale source de fiscalité.

Le groupement doit alors attribuer une attribution de compensation calculée sur les budgets communaux, comme suit (art. 1609 nonies C du CGI) :

Calcul jusqu'en 2003

Pour un groupement existant conservant les mêmes compétences, il n'y a pas de coût net de charges transférées.

Son calcul s'opère sous le contrôle d'une commission consultative de transferts de charges composée par des représentants des communes membres.

Cette dotation, calculée la 1^ère année de perception de la TPU, n’était pas indexée. Elle était recalculée à chaque nouveau transfert de charges (elle pouvait alors devenir négative).

Elle peut être réduite si les bases de taxe professionnelle diminuent. Elle constitue une dépense obligatoire pour le groupement.

Calcul à compter de 2004

La loi de finances pour 2004 a institué une fixation libre et pouvant être révisée, sous le contrôle  de la commission consultative de transferts de charges.

Le groupement peut créer en plus, une dotation de solidarité communautaire. Cette dotation est instituée par délibération du groupement prise à la majorité des 2/3, en tenant compte notamment de l’importance de la population, du potentiel fiscal par habitant et de l’importance des charges des communes membres.

Cette dotation ne peut être augmentée l’année où le groupement décide d’instaurer en plus de la TPU, une fiscalité additionnelle sur les ménages (taxe d’habitation et taxes foncières).

Que se passe t-il au niveau des ressources communales?

Les impôts ménages sont perçus par les communes, la part additionnelle de l'ancien groupement disparaissant, sauf décision expresse.

Mais, la première année de passage à la TPU, les taux de référence des impôts ménages (taxes d’habitation et taxes foncières) des communes qui apparaissent sur l’état FDL 1259 servant de support de vote des taux, n'incluent pas les anciens taux du groupement. 

Les communes doivent donc augmenter leur taux pour compenser leur abandon par le groupement préexistant.

 Il n'y a pas forcément de neutralité fiscale au niveau des taux des impôts ménages puisque la commune qui doit rattraper les taux du groupement préexistant est contrainte par des mécanismes d'encadrement de taux (lien du foncier non bâti et de la taxe d'habitation, problèmes  de plafonnement éventuel de taux).Il n'y a pas également de neutralité au niveau des valeurs et pourcentages d’abattements propres à l’ancienne part du groupement. Ceux-ci sont basés désormais sur les éléments communaux. La taxe d’habitation est la plus concernée, car elle subit de nombreux abattement sur une valeur locative moyenne désormais calculée sur celle de la commune.

Une part importante des ressources des communes provient du groupement.  

L'attribution de compensation peut être révisée depuis 2004 et des mécanismes au titre de la dotation de solidarité communautaire permettent d'assurer des ressources évolutives aux communes.

Cependant, plus les reversements aux communes sont importants, plus l'intercommunalité perd de DGF.

Les risques et effets pervers provenant de la TPU ont été corrigés par la loi RSCI

La loi RSCI donne la possibilité pour les communautés d'agglomération, les communautés urbaines, les SAN ou CAN, ainsi que pour les communautés de communes à TPU, de lever une fiscalité additionnelle sur les impôts des ménages, qui peut constituer en quelque sorte une "soupape de sécurité".

La première année d’instauration de cette fiscalité additionnelle, la proportion de taux entre les 3 taxes ménages doit respecter la proportion moyenne pondérée de l’ensemble des communes membres.

La loi RSCI n’édicte pas de mécanisme de limite à la hausse du taux de cette fiscalité additionnelle, hormis que les taux de la TH et de la TFPB doivent évoluer de la même manière jusqu’à la prochaine révision fiscale.

En ce qui concerne le lien des taux entre la TPU et l'ensemble des taux ménages votés par les communes et éventuellement le groupement l'année précédente, la loi prévoit le maintien de la liaison à la hausse du taux de la TPU par rapport au taux ménages. Cependant la liaison à la baisse a été aménagée. Le taux de TPU n'est pas obligé de baisser en cas de diminution des taux des impôts des ménages. Mais dans ce cas, le taux de TPU ne peut plus augmenter dans les deux années qui suivent. Il reste cependant la possibilité de voter une fiscalité additionnelle sur les ménages, ou d'en augmenter les taux si celle-ci est déjà existante.

• entre le groupement et les communes

La recherche de l'augmentation de la masse fiscale des communes passera en priorité par une politique de développement de l'habitat, et celle du groupement par une politique de développement des activités économiques (surtout en matière d'immobilisations et non d'emplois depuis la réforme de la TP).

Les politiques d'aménagement de l'espace peuvent alors être divergentes, voire concurrentes.

De plus, peut-on envisager que le groupement n'exerce pas pleinement la politique économique de l'agglomération, si ses ressources fiscales en dépendent exclusivement ?

• entre le groupement et les usagers des services

Les ménages ne seront plus contribuables du groupement sauf le cas échéant, en cas de mise en place d’une fiscalité additionnelle. N'y aura t-il pas alors une tendance pour les usagers à demander plus de services alors qu'ils ne seront plus payeurs ? La demande des ménages ne connaîtra pas de régulation.

• entre le groupement et les entreprises

Les entreprises seront en prise fiscale directe avec le groupement. Il semble alors probable qu'elles se constituent en groupe de pression, sous forme de lobbying.

Cette pression peut être bénéfique en terme de coopération dans les actions de développement économiques gérées par le groupement.

En revanche, les entreprises auront sans doute tendance à solliciter du groupement la création ou l'amélioration de services à leur bénéfice, et à freiner le volume et l’extension de ceux apportés plus généralement à la population.