Nouvelle décision d'Eurostat sur le déficit et la dette - Traitement des partenariats public-privé
STAT/04/18
Le 11 février 2004
Eurostat, l'Office statistique des Communautés européennes, a pris une décision relative au traitement comptable dans les comptes nationaux des contrats souscrits par les unités publiques dans le cadre de partenariats avec des unités privées. La décision précise l'impact sur le déficit/excédent public et la dette publique. Elle résulte des travaux entrepris en 2003 en coopération avec des experts des pays européens et de divers organismes internationaux.
La décision est conforme au système européen de comptes (SEC95), ainsi qu'avec l'avis du Comité des statistiques monétaires, financières et de balance des paiements (CMFB), présenté en annexe.
Eurostat recommande que les actifs liés à un partenariat public-privé soient classés comme actifs non publics et ne soient donc pas enregistrés dans le bilan des administrations publiques si les deux conditions suivantes sont réunies:
le partenaire privé supporte le risque de construction, et
le partenaire privé supporte au moins l'un des deux risques suivants: celui de disponibilité ou celui liée à la demande.
Si le risque de construction est supporté par l'Etat, ou si le partenaire privé supporte seulement le risque de construction et aucun autre risque, les actifs sont classés comme actifs publics. Ceci a des conséquences importantes pour les finances publiques, tant du point de vue du déficit que de la dette. Les dépenses initiales en capital, relatives aux actifs, seront enregistrées comme formation de capital fixe des administrations publiques, avec un impact négatif sur le déficit/excédent public. En contrepartie de cette dépense de l'Etat, la dette publique augmentera sous la forme d'un "prêt imputé" du partenaire, qui fait partie du concept de "la dette de Maastricht". Les paiements réguliers de l'Etat au partenaire auront un impact sur le déficit/excédent public uniquement pour ce qui est de la partie relative aux achats de services et à ''l'intérêt imputé''.
Pourquoi Eurostat prend-il cette décision maintenant?
Les partenariats publics avec des unités privées s'observent depuis longtemps dans les États membres de l'UE. Ces dispositions prennent des formes variées, y compris celles de concessions ne soulevant pas normalement de difficultés en ce qui concerne leur traitement dans les comptes nationaux. Cependant, de nouveaux types de dispositions ont été pris récemment dans quelques États membres, et une augmentation significative de ces dispositions est attendue pour diverses raisons, telles que les efforts menés pour accroître l'efficacité des dépenses publiques et pour améliorer la qualité des services publics. De surcroît, l'initiative de croissance européenne, approuvée par le Conseil Européen en décembre 2003, fixe comme un des objectifs de promouvoir l'usage de ces partenariats, notamment afin de développer des infrastructures relatives à la croissance.
En tant qu'autorité statistique de la Commission, Eurostat n'examine pas les motivations, la rationalité et l'efficacité de ces partenariats, mais doit fournir des orientations claires concernant leur traitement dans les comptes nationaux, et leur impact sur les données du secteur des administrations publiques. Par ailleurs, une partie importante de la mission d'Eurostat consiste à assurer, dans le cadre du SEC95, l'homogénéité des statistiques des administrations publiques dans tous les États membres, y inclus les dix pays adhérents, afin que les chiffres de déficit et de dette soient pleinement comparables.
Quels sont les partenariats concernés par cette décision?
Cette décision s'appliquera aux contrats à long terme qui se réfèrent à des domaines d'activité où le gouvernement est en général fortement impliqué. Ces contrats correspondent souvent (mais pas toujours) à ce qui est désigné sous l'appellation de "partenariats public-privé", conclus avec un ou plusieurs partenaires, directement ou par le truchement d'une entité spéciale constituée à cette fin, possédant un savoir-faire par rapport à l'objet du contrat pendant la durée de celui-ci. Une caractéristique importante réside dans le fait que le contrat mentionne à la fois la production de certains actifs désignés spécifiquement, nécessitant une dépense initiale en capital, ainsi que la fourniture de services agréés, requérant l'utilisation des actifs et suivant des normes déterminées de qualité et de volume. Cette décision s'applique uniquement dans les cas où l'Etat est le principal acheteur des services fournis par le partenaire, que la demande émane directement de l'Etat lui-même ou d'utilisateurs tierces parties (comme cela s'observe notamment dans les services sanitaires et éducatifs ainsi que pour l'utilisation de certaines infrastructures de transport).
Quelle est la question clé relative aux partenariats public-privé pour ce qui est de leur traitement en comptabilité nationale?
La question clé est celle du classement à l'avance des actifs impliqués dans le contrat de partenariat, actifs qui peuvent être enregistrés soit comme actifs publics soit dans le bilan du partenaire. En comptabilité nationale, les actifs impliqués dans un partenariat public-privé peuvent être considérés comme actifs non publics uniquement s'il existe une forte évidence que le partenaire supporte la plus grande partie du risque lié au partenariat spécifique. Par conséquent, cette analyse des risques supportés par les parties contractantes constitue l'élément clé de l'évaluation d'un projet de partenariat en ce qui concerne le classement des actifs impliqués dans le contrat, afin d'assurer la comptabilisation correcte de l'impact sur le déficit public des partenariats public-privé.
Cependant, cette évaluation ne prend pas en considération les risques qui ne sont pas étroitement liés à l'actif et qui peuvent être intégralement séparés du contrat principal, comme c'est le cas lorsqu'une partie du contrat pourrait être périodiquement renégociée et subordonnée à la propre performance et aux paiements de pénalités ne dépendant pas de façon significative de l'état des actifs principaux.
Quelle est l'analyse par Eurostat du risque en cas de partenariats?
De nombreux risques peuvent être observés dans la pratique dans ces dispositions. La formulation utilisée peut en outre varier et prêter à confusion. C'est pourquoi, aux fins de la présente décision, Eurostat a sélectionné trois catégories principales de risques "génériques". Par conséquent, "supporter un risque" pour une partie signifie que cette partie endosse la majorité du risque.
Une première catégorie est le "risque de construction", couvrant notamment des événements comme la livraison tardive, le non-respect de normes spécifiées, les surcoûts, la déficience technique et les effets extérieurs négatifs. L'obligation de l'Etat de commencer à effectuer des paiements réguliers à un partenaire sans tenir compte de l'état effectif des actifs est la preuve que l'Etat supporte la majorité des risques de construction.
Une deuxième catégorie est le "risque de disponibilité" dans lequel la responsabilité du partenaire est relativement évidente. Celui-ci peut ne pas être en mesure de livrer le volume contractuellement convenu ou de répondre, comme spécifié dans le contrat, aux normes de sécurité ou de certification publiques liées à la prestation de services aux utilisateurs finals. Ceci s'applique également lorsque le partenaire ne répond pas aux normes de qualité relatives à la prestation de services, requises dans le contrat et découlant d'un manque évident de "performance" du partenaire. L'Etat est réputé ne pas supporter un tel risque s'il lui est permis de réduire de façon significative (à titre de pénalité) ses paiements périodiques, comme tout "client normal" pourrait l'exiger dans un contrat commercial. Les paiements publics doivent dépendre du degré effectif de disponibilité fourni par le partenaire durant une certaine période de temps. Mais l'application des pénalités lorsque le partenaire fait défaut sur ses obligations de services doit être automatique et doit également avoir un effet important sur les recettes/profits du partenaire, et ne pas être purement "cosmétique" ou symbolique.
Une troisième catégorie est le "risque liée à la demande" couvrant la variabilité de la demande (plus élevée ou plus faible qu'escomptée lors de la signature du contrat) lorsque celle-ci n'est pas imputable au comportement (gestion) du partenaire du secteur privé. Ce risque ne doit couvrir qu'une modification de la demande ne résultant pas d'une qualité inadéquate ou faible des services fournis par le partenaire ou d'une initiative modifiant la quantité/qualité des services fournis.
Il doit résulter d'autres facteurs, tels que le cycle économique, de nouvelles tendances du marché, la concurrence directe ou l'obsolescence technologique. Le gouvernement sera réputé assumer le risque lorsque celui-ci est obligé de garantir un niveau donné de paiement au partenaire indépendamment du niveau effectif de la demande exprimée par l'utilisateur final, rendant sans effet les fluctuations du niveau de la demande sur la rentabilité du partenaire. Toutefois, ceci ne s'applique pas lorsque l'évolution de la demande résulte d'une initiative gouvernementale évidente, telle que des décisions de toutes les unités des administrations publiques (et ainsi pas simplement de(s) l'unité(s) directement impliquée(s) dans le contrat) qui représentent un changement significatif de politique, ou du développement d'infrastructures directement concurrentielles construites sous mandat public.
Comment la décision sera-t-elle mise en œuvre en pratique?
L'analyse des risques dans de tels partenariats sera menée, sous la responsabilité des offices statistiques nationaux, dans tous les Etats membres et les pays adhérents (car la décision s'applique à partir de la prochaine notification du 1er mars 2004).
Eurostat est d'avis que les informations relatives à ces risques pourraient être facilement obtenues par les statisticiens et que la charge respective des différents risques est généralement identifiable de façon raisonnable dans les contrats. Eurostat est également d'avis que l'évaluation du risque suivant le processus décrit ci-dessus permettrait un classement simple des actifs en les inscrivant ou non au bilan des administrations dans la plupart des cas.
Cependant, il peut se produire dans certains cas que l'analyse de risque telle que mentionnée ci-dessus pourrait ne pas livrer de conclusions claires (par exemple si au moins pour deux catégories la part du risque peut être estimée comme équilibrée ou fondée sur des hypothèses très fragiles). Dans ces cas, certains éléments supplémentaires d'un contrat de partenariat devront aussi être pris en considération. En dehors d'une analyse de la nature des partenaires (notamment dans les cas spécifiques où le partenaire est une entreprise publique), l'importance du financement public, l'effet des garanties publiques ou les provisions relatives à l'attribution finale des actifs pourraient dans certains cas constituer des critères supplémentaires appropriés.
À cet égard, si les actifs demeurent propriété du partenaire à l'issue du projet, et si ces actifs continuent de représenter une valeur économique significative, ils sont normalement classés dans le bilan du partenaire. Ceci doit également inclure les contrats dans lesquels le gouvernement ne dispose que d'une option d'achat des actifs à leur valeur courante de marché.
À l'inverse, si le gouvernement a l'obligation ferme d'acquérir les actifs à l'issue du contrat à un prix prédéterminé ne reflétant pas la valeur économique des actifs à ce moment (telle qu'escomptée sur la base d'une hypothèse conservatrice au moment de la signature du contrat), ou a payé pour le droit d'acquérir les actifs pendant toute la durée du contrat moyennant des paiements réguliers supérieurs à ce qu'ils auraient été sans ce droit, il peut alors être fondé d'enregistrer les actifs comme actifs publics si les autres tests ne livrent pas de réponse claire.
Enfin, Eurostat considère que cette décision n'est pas contradictoire avec l'approche entrepreneuriale habituelle de ces questions. En tout état de cause, les cas limites spécifiques et complexes devront être examinés attentivement suivant la procédure agréée, incluant dans un premier temps l'assistance d'Eurostat.
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Publié par: Service de presse Eurostat Philippe BAUTIER Bâtiment BECH L-2920 LUXEMBOURG Tél: +352-4301 33 444 Fax: +352-4301 35 349 |
Pour de plus amples informations: Luca ASCOLI Tél: +352-4301 32 707 Fax: +352-4301 32 929 Communiqués de presse d'Eurostat sur Internet: |
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CMFB opinion on the treatment in national accounts of assets related to "public-private partnerships" contracts
The CMFB Chairman, with the assistance of the Executive Body, invited the CMFB Members on 23 December 2003 to give an opinion on the above-mentioned subject. Fourteen (14) national statistical institutes and thirteen (13) national central banks from the Member States returned the questionnaire. A total of twenty-seven (27) national institutions thus participated in the consultation. The ECB also provided a reply.
The result of the consultation was the following:
On the question: Do you agree that PPP assets should be considered as non-government assets if there is strong evidence that the non-government partner bears most of the risk, according to the assessment of risks proposed in the guidance note?
Twenty-six (26) national institutions responded Yes, among which three (3) asked for minor corrections to the numerical examples and three (3) requested clarifications on some parts of the guidance note. One (1) national institution answered No.
Accordingly, the CMFB endorses the guidance note of 23 December 2003 relating to the classification of assets in the context of "Public-Private Partnerships". The CMFB recommends that the suggested clarifications should be incorporated in a revised version of the ESA 95 Manual on Government Debt and Deficit, in so far as they do not change the substance.
In addition to this opinion, a document summarising the replies and all the original answers from the CMFB Members have been transmitted to Eurostat and will be kept in the records of the CMFB secretariat.
Jean CORDIER
CMFB Chairman
(Signed)
Paris, 30 January 2004