Avis du Comité des
régions sur la « Communication de la Commission au Parlement européen, au
Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions
concernant le Livre blanc sur les services d'intérêt général »
(2005/C 164/06) - Journal Officiel de l'Union
Européenne du 5 juillet 2005 C164/53
LE COMITÉ DES RÉGIONS ,
VU la «Communication de la
Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social
européen et au Comité des régions concernant le Livre blanc sur les services
d'intérêt général» (COM(2004) 374 final) ;
VU la décision de la Commission européenne du 13 mai 2004 de le consulter sur le
sujet, conformément à l'article 265 premier paragraphe du traité instituant la
Communauté européenne ;
VU la décision de son Président du 5 avril 2004 de charger sa commission de la
politique économique et sociale de préparer un avis en la matière ;
VU l'article 16 du traité instituant la Communauté européenne, concernant les
services d'intérêt économique général, ainsi que les articles 2, 5, 73, 81, 86,
87, 88 et 295 CE ;
VU l'article 36 de la charte européenne des droits fondamentaux, concernant
l'accès aux services d'intérêt économique général ;
VU l'article III-122 du traité établissant une constitution pour l'Europe signé
par les chefs d'État et de gouvernement le 29 octobre 2004, à Rome ;
VU son avis sur le «Livre vert sur les services d'intérêt général» (CdR 149/2003
fin) (1) ;
VU son avis sur la «Communication de la Commission sur les services d'intérêt
général en Europe» (CdR 470/2000 fin) (2) ;
VU son avis sur le «Projet de décision de la Commission concernant l'application
des dispositions de l'article 86 du traité CE aux aides d'État sous forme de
compensation de service public ainsi que sur le projet de directive modifiant la
directive 80/723/CEE de la Commission relative à la transparence des relations
financières entre les États membres et les entreprises publiques et le projet
d'encadrement communautaire des aides d'État sous forme de compensation de
service public» (CdR 155/2004 fin) (3) ;
VU son avis sur la «Proposition de Directive du Parlement européen et du Conseil
relative aux services dans le marché intérieur» (CdR 154/2004 fin) (4) ;
VU son avis sur le «Livre vert de la Commission européenne sur le partenariat
public-privé et le droit communautaire sur les marché publics et des
concessions» (CdR 239/2004 fin) ;
VU son projet d'avis (CdR 327/2004 rév. 1) adopté le 8 décembre 2004 par sa
commission de la politique économique et sociale (rapporteur : M. Claudio
MARTINI, Président de la région de Toscane (IT-PSE) ;
a adopté au cours de sa 58ème session plénière, des 23 et 24 février 2005 (séance du 23 février), l'avis suivant.
1. Points de vue du Comité des régions Introduction
1.1 Le Livre blanc, qui a été
précédé par un large débat public, auquel le Comité des régions en liaison
étroite avec les collectivités locales a apporté une contribution significative,
indique de manière ponctuelle les grandes lignes d'action de la Commission
jusqu'en 2006.
(1) JO C 73 du 23.3.2004, p. 7.
(2) JO C 19 du 22.1.2002, p. 8.
(3) JO C 43 du 18.2.2005, p. 13.
(4) JO C 43 du 18.2.2005, p. 18.
LE COMITÉ DES RÉGIONS
1.2 estime que le Livre blanc fournit l'occasion de poursuivre le débat sur les stratégies, les propositions et les engagements qu'il contient. Les pouvoirs publics, en premier lieu les collectivités régionales et locales, ainsi que les partenaires sociaux, doivent apporter leur contribution, en particulier sur les points suivants :
- trouver le
juste équilibre entre l'intérêt général pour les services d'intérêt
général (SIG) et le respect des règles de concurrence,
en prenant également en compte le rôle que le traité
constitutionnel reconnaît aux SIG ;
- déterminer un cadre juridique pour les SIG (en particulier en ce qui concerne le rôle des pouvoirs publics, le choix des modalités de gestion, les garanties de financement à long terme, la régulation, l'évaluation) ;
- procéder à un état des lieux de la mise en œuvre et des effets des directives sectorielles sur la libéralisation dans les secteurs relatifs aux communications électroniques, des services postaux, de l'électricité et du gaz à la lumière des consultations dans le cadre des livres Vert et Blanc et préparer le cas échéant une révision de ces directives ;
- faire évoluer les objectifs d'intérêt général en fonction des besoins des citoyens, contribuant ainsi au renforcement de la cohésion sociale et territoriale et à la compétitivité de l'économie européenne (processus de Lisbonne). Le Comité des régions regrette dans ce contexte que dans sa Communication «Travaillons ensemble pour la croissance et l'emploi - Un nouvel élan pour la stratégie de Lisbonne», la Commission n'accorde pas au suivi du Livre blanc sur les Services d'Intérêt Général une place prioritaire parmi les objectifs immédiats de la mise en œuvre de la stratégie de Lisbonne (1) ;
(1) COM(2005) 24, p. 18.
- garantir une appréciation démocratique, pluraliste, ouverte également à la méthode contradictoire entre toutes les parties concernées ;
- s'attacher à ce que les règles en matière d'échanges de services au niveau mondial préservent l'objectif de l'accès de tous les citoyens aux biens publics ;
- orienter les programmes de coopération internationale avec les pays en voie de développement, notamment vers la promotion d'investissements dans les services de base d'intérêt général et vers un accès plus large des citoyens à ces services.
Évaluation spécifique du Livre blanc
LE COMITÉ DES RÉGIONS
1.3 estime qu'il convient d'apprécier les aspects suivants du Livre blanc :
- la reconnaissance de la responsabilité partagée entre la Commission, les autorités territoriales et les États membres ;
- le fait que la Commission soit favorable à l'article III-122 du traité constitutionnel qui fournit une base juridique aux SIEG ;
- la volonté de renforcer la sécurité juridique des méthodes de financement des SIG, en reconnaissant le droit aux pouvoirs locaux et régionaux de choisir le mode de gestion et de financement (ces développements sont prévus d'ici le mois de juillet 2005, ainsi qu'une distinction plus claire entre SIG et SIEG) ;
- en cas de conflit, la primauté des objectifs et de la mission des SIG sur les règles de concurrence (une révision des directives sectorielles est prévue en 2006) ;
- l'engagement en faveur de l'élaboration d'ici fin 2005 d'une communication spécifique sur les services sociaux et de santé ;
- l'engagement en faveur d'une révision de la procédure d'évaluation des libéralisations ;
- note toutefois, au-delà de ces aspects très largement positifs, que le Livre blanc laisse subsister de fortes incertitudes et une grande insécurité pour les entreprises et les responsables des services :
- de nature juridique, pour ce qui a trait à la hiérarchie des normes, à leur interprétation et application ;
- de nature économique, en l'absence d'un cadre sûr qui garantisse le financement à long terme des investissements et des compensations d'obligations de services d'intérêt général ;
- en matière de respect du principe de subsidiarité et par conséquent des prérogatives et des responsabilités des pouvoirs publics à tous les niveaux (local, régional, national) ;
- de nature politique, pour ce
qui a trait au rôle des SIG dans le processus
d'intégration européenne.
Les SIG et le cadre institutionnel européen
LE COMITÉ DES RÉGIONS
1.4 souligne que les SIG font partie du système des valeurs sur lequel est fondée l'existence de l'UE et des États membres, se caractérisant par de fortes interactions entre le progrès économique et le progrès social, qui aboutissent à une économie sociale de marché, et qui contribuent à optimaliser la participation citoyenne à l'économie et à la société européennes ;
1.5 met en avant le fait que l'organisation des SIG contribue au développement de la cohésion économique, sociale et territoriale et de la solidarité, à l'émergence du sentiment d'appartenance à une communauté, à la promotion de l'intérêt général des citoyens, et du développement durable, y compris pour les générations futures ;
1.6 considère comme positif le fait que la Commission prenne position sur le statut des services d'intérêt général au niveau européen. On construit ainsi un pont entre la situation actuelle, qui sur la base des traités et de la jurisprudence de la Cour européenne de justice, place au premier rang la politique de la concurrence, et le nouveau scénario ouvert par le traité constitutionnel ;
1.7 se félicite de la reconnaissance du principe de subsidiarité, d'où découle l'affirmation selon laquelle il appartient essentiellement aux autorités compétentes sur le plan national, régional et local de définir, organiser, financer et contrôler les services d'intérêt général. Le Comité des régions souhaite également mentionner la possibilité qu'ont les autorités nationales, ainsi que les collectivités locales et régionales de développer et mettre en place des systèmes ayant pour objet de permettre aux citoyens de choisir eux-mêmes les fournisseurs de services individuels ;
1.8 accueille favorablement le fait que la Commission apprécie la modification de l'actuel article 16 (désormais III-122) du nouveau traité constitutionnel, qui prévoit une loi européenne selon la procédure de la codécision «dans la limite des compétences de l'Union» afin de donner aux SIG une base légale claire. La persistance d'opinions contraires à l'hypothèse d'une législation cadre générale ne doit pas servir de justification à la poursuite de la situation actuelle dans laquelle, en l'absence d'une législation, la Cour de justice crée le droit au lieu de l'appliquer. Le Livre blanc prévoit un réexamen de la possibilité de définir une loi-cadre après les ratifications du traité constitutionnel. Dans cette perspective, la Commission s'engage à présenter un rapport d'évaluation contenant d'éventuelles propositions ;
1.9 souligne qu'il existe un large consensus sur la nécessité de rendre plus clair et transparent le rôle de l'UE, sans la doter de nouvelles compétences. Le Livre blanc fait sienne cette approche en reconnaissant les compétences des États membres et des collectivités locales en matière de SIG, à commencer par le droit de choisir la forme juridique et le statut de droit public ou de droit privé des entreprises en charge des services.
Les SIG et la politique de cohésion
LE COMITÉ DES RÉGIONS
1.10 est convaincu que l'accès universel à des services d'intérêt général de grande qualité prestés à un prix raisonnable calculé sur la base des coûts de production constitue un élément essentiel de la cohésion économique, sociale et territoriale dans toute l'UE et que les régions et les collectivités locales représentent les institutions les plus à même de juger des besoins des citoyens et de définir les formes et les structures les plus appropriées en vue de la prestation des SIG sur leur territoire ;
1.11 souligne donc que la réalisation de l'objectif de la cohésion territoriale passe également par le développement des services publics locaux et des grands réseaux de services de dimension européenne. Il conviendrait de réformer les fonds structurels, instruments indispensables de la politique européenne de cohésion, afin de promouvoir les SIG en fonction des objectifs de cohésion, en accordant une attention particulière à la coopération transfrontalière et à la promotion des SIG dans les pays PECO.
Les SIG et la concurrence
LE COMITÉ DES RÉGIONS
1.12 souligne le caractère délicat de la relation existant entre les principes du marché unique et les SIG ;
1.13 considère par conséquent que la sûreté du financement à long terme des investissements et des obligations de service public demeure une question essentielle pour garantir à tous, sur tout le territoire, l'accès à des SIG de qualité ;
1.14 attribue au Livre vert la responsabilité d'avoir identifié surtout les aspects positifs des politiques sectorielles de libéralisation, mais considère que celui-ci n'a pas porté une attention suffisante au juste équilibre entre une concurrence loyale et les SIG ;
1.15 se félicite que la Commission reconnaisse clairement dans le Livre blanc l'existence de problèmes de compatibilité entre les règles du marché intérieur et de la concurrence, d'une part, et le fonctionnement des SIG, d'autre part, même si le déséquilibre existant entre les considérations d'intérêt général et les règles de concurrence n'a pas encore été tout à fait surmonté ;
1.16 réitère que le recours à une procédure d'appel d'offres pour le choix de l'entreprise chargée d'une obligation de service public constitue seulement une option et non pas une obligation pour remplir les conditions de légalité d'une aide d'État sous forme de compensation de service public. Considère à la lumière de la jurisprudence récente qui restreint considérablement la notion de gestion directe de services publics par une collectivité territoriale que la Commission devrait proposer un amendement à la législation sur les marchés publics pour établir une définition de la gestion directe adaptée à la réalité de l'autonomie locale ;
1.17 partage l'analyse de la Commission qui considère les objectifs de la construction d'un marché intérieur ouvert compatibles avec le développement des SIG, mais estime nécessaire que soit précisée davantage la notion «d'affectation des échanges» qui, sur base des articles 12 et 81 à 89 du traité CE, encadre l'application des règles de concurrence aux SIG. En effet, au stade actuel, la CJCE a adopté une interprétation tellement large de la notion d'affection potentielle des échanges intra-communautaires que même les entreprises investies d'une mission de service public à un niveau local strictement circonscrit sont susceptibles de tomber sous les dispositions de l'article 87.1 du traité CE.
Distinction entre les services d'intérêt général (SIG) et les services d'intérêt économique général (SIEG)
1.18 invite la Commission à préparer rapidement, en se basant sur le texte du traité constitutionnel, une proposition de législation-cadre qui devrait permettre la définition de certains principes communs positifs, tels que :
- les critères de distinction entre les SIG économiques et non économiques ;
- les principes et les obligations générales des SIG dont l'universalité, la continuité, la qualité, l'efficacité, l'accessibilité et la protection des utilisateurs et des consommateurs ;
- les critères visant à circonscrire la distorsion des échanges ;
- le droit des collectivités locales et régionales à l'autoproduction des services d'intérêt économique général et les principes directeurs de financement ;
- les mécanismes d'évaluation.
Un langage commun aura une valeur horizontale pour les secteurs qui font l'objet d'une régulation communautaire, mais constituera également un repère utile pour ceux qui n'en font pas partie.
1.19 souligne que cette législation-cadre est d'autant plus importante au regard du fait qu'en matière de compensations de service public les deux premiers critères de l'arrêt «Altmark Trans», à savoir l'obligation de clairement définir la mission de service public dont le bénéficiaire de l'aide est chargé et d'établir préalablement et de façon objective et transparente les paramètres sur la base desquels sont calculés les paiements compensatoires, obligent d'ores et déjà les collectivités territoriales à un effort de définition des contrats de service public. Cet effort ne peut que contribuer à plus de transparence et de responsabilisation démocratique dans la gestion des services d'intérêt économique général ;
LE COMITÉ DES RÉGIONS
1.20 considère que si la distinction entre un service économique et un service non économique n'est pas clarifiée et les définitions des SIG inscrites dans les traités ne sont pas complétées, le déséquilibre en matière d'application automatique des règles de concurrence est vouer à perdurer ;
1.21 réitère dans ce contexte son exigence formulée dans son avis relatif à la proposition d'une directive sur les services «d'exclure par principe les services d'intérêt général du champ d'application de la directive (et pas uniquement partiellement, à savoir du champ d'application du principe du pays d'origine) pour prévenir toute discussion lors de la mise en oeuvre future et pour éviter de devoir harmoniser ce domaine à court terme, par des règles valables dans toute la Communauté» ; se félicite que, dans sa Communication «Travaillons ensemble pour la croissance et l'emploi — Un nouvel élan pour la stratégie de Lisbonne», la Commission reconnaisse les préoccupations sur l'application du principe du pays d'origine dans son projet de directive sur les services (1) ;
1.22 se félicite que l'on cherche réellement à aborder la question des SIEG, d'une part, et des obligations du service public, d'autre part ; s'étonne cependant que le programme de travail trimestriel de la Commission annonce la publication en décembre 2004 d'une proposition révisée de règlement du Conseil et du Parlement européen relative aux obligations de service public dans le secteur des transports terrestres de passagers alors même que la consultation sur le Livre blanc sur les SIG est loin d'être complétée ;
1.23 constate toutefois que le Livre blanc ne fournit pas une définition précise des SIG, se bornant à affirmer que la fourniture de biens et de services d'intérêt général crée des obligations de service public. Afin d'identifier les SIG, le Livre blanc énonce neuf principes directeurs qui fournissent une grille d'évaluation a posteriori, sans par ailleurs remettre en question le principe de concurrence. Ainsi, le Livre blanc confirme l'équilibre difficile entre les valeurs qui sous-tendent les SIG et les règles de concurrence ;
1.24 est préoccupé par le fait que l'application des règles du marché intérieur tend à prévaloir sur la juste protection des SIG. En effet, à l'exception des services fournis gratuitement par les pouvoirs publics dans le cadre de l'exercice de leurs missions, tout SIG peut révéler un aspect économique ;
1.25 relève également que tout cela a une forte incidence sur la responsabilité des pouvoirs locaux et régionaux en matière de gestion des SIG par l'auto-administration ;
1.26 estime que pour aboutir à une distinction efficace entre les SIG et les SIEG, il convient de prendre en compte avant tout les critères de garantie des droits fondamentaux, d'accessibilité universelle, de solidarité et de développement durable.
Les SIG, le secteur social et de la santé
LE COMITÉ DES RÉGIONS
1.27 accueille favorablement l'engagement de la Commission d'élaborer une communication spécifique sur les services sociaux et de santé d'intérêt général d'ici fin 2005 en vue d'identifier les caractéristiques qui leur sont propres ainsi que les mesures de modernisation qui s'imposent, et de pallier l'actuel manque de sécurité juridique. En l'absence d'une législation claire, les services sociaux et de santé tendent à être soumis de manière excessive aux règles de la concurrence, au détriment de leurs missions spécifiques. Dans le même temps, la mobilité des personnes au sein de l'Union exige que l'on progresse en direction d'un droit d'accès aux services sociaux et aux soins sur tout le territoire de l'Union. Il s'agit donc d'évaluer les particularités du secteur, de s'accorder sur les définitions, de traiter des situations mixtes et d'intégrer correctement les spécificités des acteurs ;
1.28 souligne que la Commission doit, en ce qui concerne la définition de ses propositions, atteindre un niveau efficace de coopération avec les autorités compétentes sur le plan national, régional et local et toutes les parties concernées, compte tenu du fait que les services sociaux et de santé, dans la plupart des États de l'UE, sont fondés sur des principes de solidarité et de financement collectif.
Les directives sectorielles
LE COMITÉ DES RÉGIONS
1.29 prend
acte du fait que le Livre blanc prévoit de réaliser une évaluation des effets
des directives sectorielles dans un rapport en 2005 et de rechercher une plus
grande cohérence horizontale en vue de leur révision l'année suivante. Les SIEG
ayant une dimension européenne sont soumis aux directives sectorielles du marché
intérieur : télécommunications, poste, électricité, gaz, transport aérien,
ferroviaire et routier. Ces directives associent des
obligations de concurrence et de service public. Leurs effets doivent
être évalués périodiquement afin de pouvoir
procéder à leur révision. Ces révisions visent à compléter les obligations de
service public, à parvenir à une plus grande cohérence horizontale entre les
différentes obligations sectorielles de service public et à améliorer la
réglementation. Pour les autres SIEG, tels que
la distribution et l'approvisionnement en eau, le
traitement des déchets, les transports urbains et la télévision publique, le
débat se poursuit sur la question de savoir s'ils doivent faire l'objet
d'un cadre communautaire et, le cas échéant, sur quelles bases juridiques il
convient d'intervenir (environnement, diversité culturelle et liberté
d'information, …).
Les SIG, le commerce et la coopération
internationale
LE COMITÉ DES RÉGIONS
1.30 accueille favorablement le fait que le Livre blanc aborde également le thème de la coopération avec les pays en voie de développement pour les aider à mettre sur pied des SIG de qualité. L'accès aux services fondamentaux est un outil essentiel pour l'aide au développement. Malheureusement, en matière de SIG, on constate un manque de principes communs à l'échelle internationale et de modalités de financement équitables. Pour participer au développement des SIG dans les pays en voie de développement, l'UE se doit de définir une politique de coopération régionale qui permette de créer des biens publics à l'échelle mondiale à travers l'élaboration d'un cadre réglementaire et institutionnel solide afin de promouvoir les investissements dans les SIG de base ;
1.31 estime néanmoins
qu'un débat public approfondi est nécessaire afin
de clarifier les choix relatifs aux SIG dans le cadre des négociations
internationales sur le commerce des services. L'approche de l'UE, qui s'inspire
de l'application du principe de cohérence entre le cadre réglementaire intérieur
et le cadre des accords commerciaux internationaux, a abouti jusqu'à présent à
l'exclusion des SIG fondamentaux financés par des fonds publics (santé,
éducation, culture) ainsi qu'à de multiples restrictions dans les secteurs que
l'UE a choisi d'ouvrir sans pour autant obtenir les certitudes nécessaires.
2.
Recommandations pour les développements à venir
LE COMITÉ DES RÉGIONS
2.1 considère que du point de vue législatif, et bien que le Livre blanc propose un important agenda de travail pour les deux prochaines années et que de nombreuses préoccupations et requêtes formulées par les collectivités locales aient été prises en considération, la Commission n'a pas fait toute la lumière sur les futurs actes législatifs et sur les modifications du droit actuel du marché intérieur et de la concurrence ;
2.2 prend bonne note
de l'engagement de la Commission à présenter d'ici
juillet 2005 des propositions en vue de rendre
sûres les conditions de financement des SIG, en application de l'arrêt Altmark
Trans ;
2.3 demande à la Commission de continuer à associer tous les acteurs concernés par une matière, telle que la concurrence, sur laquelle des consultations «informelles» ont été organisées pour la première fois et qui ont permis au CdR d'exprimer le point de vue des collectivités locales et régionales sur des thèmes qui leur sont particulièrement sensibles (voir avis du CdR 155/2004 fin approuvé à l'unanimité lors de la session plénière du 29 septembre) ;
2.4 réitère que la législation communautaire doit être élaborée dans le respect le plus strict du principe de subsidiarité et doit garantir la liberté de choix des collectivités locales concernant les modalités d'organisation et d'exercice de leurs prérogatives, conformément aux dispositions des législations nationales ;
2.5 souligne que l'obligation qui découle du respect de ces principes ne permet pas de remettre en question les choix effectués par les collectivités locales concernant les modes d'intervention pour s'acquitter de leurs engagements d'assurer à tout citoyen l'accès aux services tant dans les zones urbaines que dans les zones rurales ou moins peuplées ;
2.6 considère que pour mettre en oeuvre des mesures opérationnelles concrètes, il est indispensable que le programme de travail exigeant prévu pour les deux prochaines années (rapports, décisions, propositions d'actes législatifs, études, communications …) soit entièrement réalisé dans les délais préalablement fixés, étant donné qu'il est urgent de rendre les conditions de financement des SIG sûres ;
2.7 se félicite de l'engagement de la Commission à revoir les procédures d'évaluation des mesures de libéralisation en 2005, à la lumière des avis de toutes les parties prenantes et de l'impact social et environnemental ;
2.8 approuve
le fait que l'action de la Commission doit consister à
garantir la liberté des pouvoirs locaux et régionaux de choisir les modalités de
gestion des services, considérées comme les plus appropriées, et exclure
des initiatives législatives contraignantes de la part de l'UE limitant cette
liberté. Il faut construire un système dans lequel la qualité et la
comparabilité des données nationales sont assurées. L'évaluation actuelle de la
qualité et de l'efficacité des SIEG faisant l'objet de directives sectorielles
doit être améliorée, alors que pour les SIEG ne faisant pas l'objet de
directives sectorielles, il convient de définir des obligations d'évaluation qui
sera réalisée par une méthode fondée sur les principes d'indépendance, de
pluralisme et de qualité. En tout état de cause, il ne faut pas poursuivre le
processus des libéralisations, sans procéder à une minutieuse et constante
évaluation de leur impact au niveau économique, social, territorial et
environnemental.
Bruxelles, le 23 février 2005.
Le Président
du Comité des régions
Peter STRAUB
Mise en forme par Dominique Fausser http://www.localjuris.com.fr